-대통령의 '내탓이오'가 먼저 되어야-

  1. 박근혜 대통령이 규제와 일전불사를 선언한 모양이다. 2014년 3월 10일 청와대수석비서관 회의에서 거칠고 강경한 발언을 하였다.   "우리 경제가 혁신해서 정말 성장이 멈추지 않게 하려면 쓸데없는 규제는 우리의 원수라고 생각하고, 우리 몸을 자꾸 죽여 가는 암덩어리라고 생각해서 적극적으로 들어내는 데에 온 힘을 기울여야만 경제혁신이 이루어지지 웬만한 각오 갖고는 규제가 혁파되지 않을 거라 생각한다"   맞는 말이다. 규제라는 방패와 장벽에 기대어 사익을 챙기는 일부 관료와 이익집단을 잠깐이라도 움찔하게 할 수만 있다면 얼마나 좋겠는가! 그런데 “규제 개혁”이 정부의 중요 과제로 채택된 것은 전두환 정부 때부터였다. 이후 여섯 개의 정부에서도 예외 없이 “규제 개혁”이 큰 화두였다. 박근혜 정부에서 “손톱 밑 가시 뽑기”가 있었다면, 이명박 정부에서는 “전봇대 뽑기”가 있었다. 전두환~노무현 정부에 걸쳐서, 규제를 손보는 중책인 총리 2번(김영삼, 노무현) 서울시장 2번(노태우, 김대중) 장관 3번(교통부, 농수산부, 내무부)을 역임하며, ‘행정의 달인’ 소리를 듣던 고건이 가장 중시한 가치가 바로 규제개혁이었다. 1997년 3월 고건의 총리 취임 일성은 지금 박근혜 정부의 규제 관련 문제의식과 조금도 다르지 않다.   고건의 얘긴 즉, “허다한 정부 규제가 특혜와 정경 유착”을 가져오기에, “경제 활성화와 국가경쟁력 향상을 위해 규제 혁파 작업을 강력하게 추진”할 것이며, “양 위주에서 질 위주 규제개혁”을 하겠다는 것이었다. 지난 30여 년 동안 한다고 했음에도 불구하고, 규제가 암으로, 원수로 된다면 이젠 규제가 질기게 양산온존 되는 구조와 이를 효과적으로 혁파합리화하는 시스템을 깊이 고민해야 하지 않을까 2. 규제는 영어로 regulation 이나 restriction으로 번역 한다. 전자는 규칙으로 후자는 금지로 해석한다. 나쁜 뉘앙스로 거론하는 규제는 주로 ‘금지 규제’일 것이다. 하지만 도로의 속도 제한이나 토지의 용도, 건폐율, 용적률 제한이 없어져야 할 규제라고 생각하는 사람은 없다. 하지만 이는 토지=개인 자산의 가치를 크게 변동시키기에, 강력한 로비 동인이기에, 공공적으로 규제하는 것이 엄청나게 어렵다는 것쯤은 안다. 게다가 무엇이 공공적인 것인 조차도 알기 어렵다. 아니 무엇이 규제 인지도 헷갈린다. 규제 개혁을 위해 박근혜 대통령과 경제계와 여당이 총궐기를 한 것 같은데, 만악의 근원이라도 해도 틀리지 않는 정치 기득권자를 위한 규제(선거법, 정당법, 지방자치법 등)나 누가 언제 무엇을 가르칠지를 촘촘하게 규제한 교육 규제, 고용노동 규제(비정규직법 등), 금융규제 등은 규제로도 인식하지 않는 것을 보면 알 수 있다. 오로지 기업활동과 직접적으로 관련있는 규제만 규제로 인식한다. 이래저래 규제를 정의하는것도, 없애는 것도, 합리화 하는 것도 어렵다는 것은 분명하다.   3. 규제를 찬찬히 뜯어보면, 발길질 한번이나 호미로 간단히 파낼 수 있는 돌부리 같은 규제도 적지 않다. 이런 규제는 대통령이 유능하고, 관심을 기울이면 많이 없앨 수 있다. 하지만 우리나라 규제는 겉은 돌부리지만, 파 보면 중장비와 폭약을 동원해도 들어내기 힘든, 땅속에 묻혀 머리만 삐쭉 내민 거대한 바위나 산 같은 것도 많다. 이 중에는 강력한 폭발력을 가진 대전차 지뢰 같은 규제도 적지 않다.   단적으로 우리가 겪은 초대형 정책 사고는 대개 무분별한 규제완화(자율화) 혹은 규제의 일파만파 파장에 대한 예측 및 제어 실패와 관련이 있다. 대학진학률을 세계 최고 수준으로 끌어올리고, 부실 대학을 양산한 1995년의 5.30 교육자율화(대학설립 자율화), 외환위기의 도화선이 된 외환금융 자율화, 아파트값 폭등을 초래한 아파트 분양가 자율화, 카드 대란을 초래한 신용카드 현금서비스 자율화, 2008년 미국발 금융위기를 초래한 부실 규제가 대표적이다. 하지만 무엇이 대전차 지뢰인지는 사전에 알기가 어렵다.   무분별한 규제 완화로 일어난 정책적 대형사고 때문에, 규제 완화 자체에 경기(驚氣)를 일으키는 사람이 부지기수다. 하지만 남한과 북한의 명운을 가른 것도, 선진국과 우리의 결정적인 차이도 자율화의 폭 내지 규제의 질이다. 규제의 일파만파 파장을 정밀하게, 객관적으로 타산하여 있어야 할 규제는 있게 하고, 없어야 할 규제는 없애고, 강해야 할 규제는 강하게, 약해야 할 규제는 약하게, 촘촘해야 할 곳은 촘촘하게 하는 것이다. 당연히 말처럼 쉽지 않다. 그래서 정치의 능력, 즉 큰 그림과 방향감각 관련된 통찰력, 디테일을 꿰는 실물에 대한 이해, 용기와 강단이 절실히 필요하다. 그래서 규제의 질로 인해 선진국과 후진국이 갈리는 것이다.   4. 규제의 모체이자 양산 공장은 어디까지나, 정치인이 주도하는 국회와 국무회의가 의결한 법률과 대통령령이다. 그 아래 관료와 이익집단이 주로 밀실에서 만지작거려온 별표(대통령령), 시행규칙(부령), 행정명령, 예규지침 등이 있다. 아마 박대통령이 암이니 원수라고 지칭한 규제는 주로 후자가 만든 것일 것이다. 그런데 이 자잘한() 규제들이 왜 ‘암’으로까지 악화되어버렸을까   5. 그것은 첫째, 법률 자체가 너무 중요한 것을 하위 시행령 및 시행규칙 등에 위임해 버렸고, 또 우리 정치와 언론 및 시민사회는 (악마가 숨어 있는) ‘디테일’을 잘 모르거나 경시하기 때문이다.   6. 둘째, 법령이 ‘잔디 마당의 잡초를 확실히 제거하라’고 하면, 마당 전체를 아예 시멘트로 발라버리는, 자기 책임영역 하나는 확실히 수비하도록 되어 있는 관료 조직의 속성 때문이다. 물론 관료들은 그렇게 하지 않으면, 끈질긴 생명력과 빠른 번식력을 가진 잡초를 제거할 수 없기 때문이라고 항변할 것이다.   7. 셋째, 전 세계에서 유례를 찾아볼 수 없는 강력한 중앙 집권으로 인해, 대부분의 규제가 처지와 조건이 천차만별인--그것도 모든 면에서 양극화가 심한-- 5천만 인구의 대한민국에 일률적으로 적용되기 때문에, (다른 선진국에 비해) 규제를 만들기도 개량하기도 없애기도 극히 어렵기 때문이다. 한편 바로 이 때문에 정치인도, 교수도, 시민단체도 국가 전체에 일률적으로 적용되는 법이나 규제를 만들어 자신이 중시하는 가치를 일거에 전국적 범위에서 실현하려고 한다. 선행학습금지, 비정규직 정규직화, 최저임금 대폭인상, 투자자 소유 병원 금지, 대형마트/SSM 규제 등이 대표적이다.   어쨌든 한쪽은 그 규제 때문에 죽는다고 아우성이고, 다른 한쪽은 조용히 흐뭇한 미소를 짓는다. 물론 규제로 인해 죽는다고 아우성치는 조직된 소수의 힘이 월등히 크다. 그런 점에서지방자치/분권을 강화하지 않으면, 대한민국은 현실과 맞지 않는 '규제' 문제로 끊임없이 정치적, 사회적 전쟁을 치르다가 공멸할 지도 모른다.   8. 넷째, 선진국에 비해 한국은 규제를 다루는 정치와 관료는 시원치 않은데 반해, 민간은 기민하고, 창의적이기 때문이다. 규제의 작은 허점을 예리하게 찔러 들어오며, 변칙 편법에 능하다는 얘기다. 더욱이 한국 사회는 자율 규제의 요체인 직업윤리와 정직성도 낮다. 사회적 감시견제 장치도, 조직 내(하부가 상부에 대하여) 감시견제 문화도 잘 작동하지 않는다. 연고주의, 정실주의가 여전히 강하다. 당연히 국민정서는 국가의 적극적인 개입, 감시, 처벌, 조정 역할을 명한다. 관료도 마다할 이유가 없다.   9. 다섯째, 규제는 활력을 질식시켜도, 그 악영향은 서서히 나타나기에 특정 부서/담당자에게 책임을 묻기가 어렵지만, 규제 완화는 활력은 증진시킬지 모르지만, 거의 예외 없이 불확실성과 불안정성도 증폭시키고, 그 책임 소재가 비교적 명확하기 때문이다. 다시 말해 정책적 대형 사고의 원인이 쥘 것은 쥐고, 풀 것은 풀고, 살필 것은 살피는 규제/감독 당국의 무능 때문이라 할지라도 국민들 눈에는 대체로 무분별한 자유화의 패악처럼 보인다. 이는 관료의 면피주의와도 부합된다. 이래저래 관료는 규제 완화에 결코 전향적일 수 없는 것이다. 규제 완화와 관료는 빙탄불상용(氷炭不相容)이기에 관료를 다그칠 일이 아니라, 정치를 다그쳐야 한다는 얘기다.   10. 이런 것들이 역대 정부가 주구장창 규제 완화, 혁파를 부르짖었음에도 불구하고, 지금도 관료가 주무르는 규제 때문에 못해 먹겠다는 아우성이 들끓는 이유다. 그런데 가장 결정적인 것은 규제로 인해 얻는 것과 잃는 것을 종합적, 균형적으로 타산하는 일을 해야 할 정치(대통령, 국회의원, 정당, 언론)의 부실이다. 정치가 사회역사적 통찰력과 디테일과 용기로서 관료와 이익집단을 제대로 제어하지 못하는 것이 진짜 문제라는 얘기다.   11. 규제가 유달리 촘촘하고 강하기로 정평이 나있는 우리의 선거운동 규제, 토지이용 규제, 금융 규제, 교육 규제, 보건의료 규제, 지방자치 규제 등을 살펴보면 그 깊은 뿌리를 확인할 수 있다. 우리의 역사문화기질과 지리적 조건 과 수도권 집중, 정치의 무능 혹은 농간, 관료의 관리 편의주의와 꼼수 등이 만수산 드렁 칡처럼 얽히고설켜 있다.   12. 선거운동 기간과 방식을 칭칭 동여맨, 세계에서 가장 두꺼운 선거법은 누가 만들고 사수하나생리적으로 촘촘한 규제를 좋아하는 중앙선관위가 자신의 권능을 스스로 내려놓은, 즉 ‘말은 풀고, 돈은 묶는다’ 는 선거법의 정신에 충실한 개정안(2013.5.8 개정의견)을 유력 양당이 심사도 안하는 이유가 무엇 일까지방자치/분권의 관건인, 지방 발전에 책임을 지는 지방정당 허용지금은 5개 광역시도당에서 각 1,000여명의 당원이 있어야 한다을 가로막는 존재는 누구인가   13. 전교조의 좌편향() 교육에 화들짝 놀라는 심리가 있는 한, 누가, 언제, 어디서, 무엇을 가르칠지를 촘촘하게 규정한 교육 규제를 푸는 것은 연목구어다. 게다가 교육 규제는 교육부 관료들의 멋진 퇴임 이후를 담보해 준다.   14. 외환위기, 카드대란, 저축은행사태, 각종 금융사고 등의 아픈 기억이 살아 있는 한, 금융감독 관료의 퇴임 후를 확실히 책임져 주는 촘촘하면서도, 자의적인 금융 규제를 없애기가 결코 쉽지 않다. 서울, 수도권 집중이 극심한 한, 엄청난 원성을 사고 있는 수도권 규제를 풀기가 쉽지 않다. 좁은 땅(대지)에 많은 인구와 시설이 다닥다닥 붙어있는 한, 모든 행위나 시설의 외부 효과가 강하기에 규제가 촘촘하고 강하지 않을 수 없다. 전쟁/분단과 일측촉발의 군사적 대치도 결코 무시할 수 없는 규제의 원천이다. 조선 시대, 식민통치, 국가주도의 경제개발도 국가의 위상을 매우 높였다. 민간이 약하기도 하고, 또 이유 있는 민간(자율규제)에 대한 불신때문에 '국가공인'을 요구하는 경우가 너무 많다. 그래서 다른 나라 같으면 민간(전문가) 협회가 발행하는 허가증, 면허증을 국가가 책임 관리한다. 보수 교육도 국가가 시킨다. 수많은 진입 규제는 무분별한 난립 방지라는 미명하에 취해진, 한때나마 분명히 효과를 본 선택, 집중 전략의 유산이다. 현실과 동떨어진 높은 자격(학력) 기준도 자격이나 학력을 높여야 먹거리가 생기는 이익집단의 농간인 측면도 분명히 있고, 관료의 관리 편의주도도 분명히 있지만, 동시에 무자격자의 시장 교란행위를 막아 서비스 품질을 높이려는 전략의 산물인 측면도 있다. 규제는 악, 원수, 재갈도 아니고, 공공성의 보루도 아니며, 시기(시간)에 따라, 규제의 두 얼굴이 달라지기에 규제 개혁이 어려운 것이다. 규제의 뿌리도 가늠하기 어렵고, 규제 개혁의 일파만파 파장 예측은 더 가늠하기 어렵기에 규제 개혁이 어려운 것이다.   15. 대한항공의 7성급 호텔 건축을 가로막는, ‘손톱 밑 가시’의 전형적인 사례로 거론되는 ‘서울 종로구 송현동 일대 옛 주한 미 대사관 직원숙소 부지(36,642㎡) 관련 규제--학교환경위생정화구역(학교 경계선 직선거리 200m)의 금지시설 관련 규제--조차도 뽑기가 결코 만만치 않다. 학교 인근에 호텔이 들어설 수 있도록 하는 관광 진흥법 개정안을 국회에 제출했지만, 교육 환경을 해친다는 이유로 야당이 반대하였다. 그래서 인허가권을 가진 ‘학교정화위원회’와 관련된 대통령령을 고쳤지만, 여전히 이 땅의 위치(경관)와 역사성에 입각한 시민단체의 반발이 여전히 발목을 잡고 있다. 그 뒤에는 국민정서가 버티고 있다. 이처럼 간단히 제거될 것 같은 규제도 행정소송에서 막히고, 법률에 막히고, 이해관계자 집단에 막히고, 보편적 국민 정서에 막힌다.   16. 규제는 강제성을 띤 어떤 기준이자 원칙이다. 금지=허용 선이기도 하고, 권장 기준이기도 하다. 진입장벽이기도 하다. 규제는 사실 대한민국의 뼈대다. 안보와 안정의 보루이자, 공공성의 보루다. 규제는 대한민국의 역사, 문화, 정서, 정치, 꼼수의 총체다. 대한민국 그 자체다. 규제라는 선을 없애거나 달리하면, 선의 안과 밖에서 환호성과 비명한숨이 터져 나온다. 단 하나의 규제도 공적 가치와 사적 가치(꼼수)가 뒤범벅 되어있지 않은 것이 없다. 유효기간이 남아있는 것도, 한참 지난 것도 있지만 판별하기 쉽지 않다. 사람은 원래 보고 싶은 것만 보기에, 규제로 인해 이익을 보는 자는 유효기간을 알 리가 없다. 아니 알아도 외면한다.   17. 최근 들어서는 졸속과 꼼수로 통과된 법률 자체가, 소비자 선택권과 공급자 경쟁을 틀어막아 소수 기득권자들만 보호하는 암인 경우도 적지 않다. 이는 국회와 정당으로 권력이 옮겨가면서 점점 심각해지는 문제다.   18. 그런 점에서 한국의 '규제 타령'의 최대 맹점은 개인, 기업, 민간, 지방, 도전자의 창의와 열정을 옭죄는 진짜 규제를 규제로 인식조차 하지 않는 것이다. 또한 규제의 본산이 법령이고, 특히 점점 더 많은 권능을 휘두르는 국회라서, 선거제도의 선진화 없이 규제의 합리화는 없다는 사실도 모르거나 외면하는 것이다.   19. 규제를 만지려면 사회역사적 통찰력과 용기가 있어야 한다. 동시에 선의 안과 밖에서 터져 나오는 환호와 비탄을 듣는 귀가 있어야 한다. 현재 뿐만 아니라 일파만파의 파장이 만들 미래까지도! 이는 온전히 대통령과 집권 세력의 몫이다. 대통령과 국회의 “내 탓이오”가 규제 개혁의 출발점이다. “관료 탓이오”는 한 참 후순위다.   20. 규제 개혁은 엄청 어렵지만, 반드시 해야 할 일이 분명하다. 대통령과 핵심 참모 집단이 팔 걷어부치고 나서야 하는 일이 맞다.하지만 "규제 개혁" 프레임은 잘못 잡은 프레임이다. 규제는 규칙(regulation)과 금지(restriction)가 다 포함되어 있고, 부정적 뉘앙스가 강한금지(restriction)조차도 없애야 할 악, 암, 원수가 결코 아니기 때문이다. 은연 중에 규제를 악처럼 간주하면, 규제를 대량 학살 하려 할 것이고, 그 과정에서 꼭 필요한 규제를 죽이게 되어 있다. 이런 것 몇 건만 있어도, 여론의 비난이 들끓어 "규제 개혁"의 취지가 무색해 지게 되어 있다. 운 나쁘면 없애 버린 규제가엄청난 폭발력을 가진 대전차 지뢰의 뇌관을 건드리는 것인 지도 모른다.   그런 점에서 긍정적인 면과 부정적인 면이 혼재하는"규제" 자체를 문제 삼기 보다는, 벤처중소기업과 도전자들을 죽이는 독과점 철폐, 불공정 거래 타파, (하는 일에 비해 너무 많은 권리, 이익, 잉여를 누리는) 불공평 타파가 훨씬 좋은 프레임이다. "규제 개혁"은 이명박 정부의 "공정사회" 보다 못한 프레임이다. 나쁜 규제 사냥 소동은 너무 오래, 요란하게 할 일이 아니다.규제 개혁은 해머로 낡은 벽 부수기라기 보다는, 섬세한 뇌혈관 수술 같은 일이다.  

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