1. 들어가며

이 글에서 다루는 핵심 문제는 “서울의 행정개편을 풀뿌리의 입장에서 고찰”하는 것이다. 필자는 서울에서 태어나 서울에서 살았다. 15년 가까이 서울에서 지역운동을 해왔고 기초의원으로서 행정에 참여해보기도 했다. 그래서 서울의 행정개편에 관해서는 나름의 의견을 가지고 있다. 하지만 다른 지역의 행정개편까지 다루는 것은 능력 밖의 일이다. 그건 그 지역의 주민, 풀뿌리운동가, 지방정치인, 행정가들이 모여서 논의할 문제라고 생각한다.

또 필자는 학자도 아니고, 행정가도 아니다. 생활의 대부분을 지역에서 살아가는 주민이자 풀뿌리 활동가로서 무엇이 주민의 행복한 삶과 생활의 이익에 부합하는지가 주된 관심이다. 행정개편도 그런 관점에서 바라보고 있다. 행정개편 과정에서 정치인이 자당의 정치적 이해관계에서 자유로울 수 없고, 행정가가 행정의 안정성과 효율을 우선적으로 고려하듯이, 필자는 자연스럽게 풀뿌리의 관점에서 이 문제에 접근할 수밖에 없다.

곡성에서, 과천에서, 제주에서, 군산에서 이렇게 풀뿌리에 입각한 행정개편의 안들이 나오기 바란다. 그것을 모아 풀뿌리의 행정개편 방안을 만들고 5월이면 출범한다는 “지방행정체제개편 추진위원회”에 제출했으면 참 좋겠다. 그런 바램으로 이글을 쓴다.

2. 행정개편이 무엇인가

지난 17대 국회는 2006년 지방선거에 즈음하여 행정개혁특별위원회를 구성하고 지방행정의 개편에 관해 연구했다.

그 연구의 개략적 결론은 현재의 2단계 자치체계를 1단계로 통합하여 인구 100만명 수준의 “광역화된 지자체”로 개편하자는 것이다.

17대 국회 특위안에 따르면 전국을 광역화된 지자체로 만드는 과정에서 서울시도 영향을 받게 되는 바, 5개 혹은 8개의 독자적인 시로 분할하며(북서울시, 동서울시, 남서울시...) 도로교통, 상하수도 등의 종합적 조정권만을 갖는 상징적 서울시를 두되 별도의 선거 없이 국무총리가 시장을 겸하게 된다고 한다.(열린우리당 안을 중심으로)

그 당시 여러 가지 정치적 이유로 최종 확정되지 못했고 2010년 지방선거를 바라보는 최근에 다시 논의가 시작되고 있다. 정부 여당의 구상은 2010년 5월경 "지방행정체제개편 추진위원회"를 출범시키고 이 위원회에서 2011년 하반기까지 행정개편 권고안을 만들어 2014년까지 행정개편을 마무리한다는 것이다.

행정개편은 조세 체제의 개편, 행정 사무의 이관 등 여러 가지 함의를 포함하고 있지만 핵심적으로는 지방행정의 범위와 계층을 결정하는 문제이다. 행정의 범위(Boundary)가 좁을수록 주민의 참여와 공공서비스에 대한 접근성에 유리하다. 하지만 행정구역이 작으면 지방자치단체가 많아지게 되고, 이들 작고 많은 지방자치단체와 큰 중앙정부를 연결하기 위해 그리고 많은 지방자치단체들을 조율조정하기 위해 중간계층의 지자체가 또 필요하게 된다. 즉 행정의 계층이(Tiers) 많아지는 것이다. 그럴 경우 대체로 행정 비용이 증가한다.

반대로 행정의 범위가 넓으면 계층은 적어지고 행정 효율에는 유리하지만 주민의 풀뿌리 에너지를 끌어내기는 힘들다. 주민이 감당할 권리와 의무를 행정 관료나 선출된 대리인들이 대신하게 되고, 그들이 행정과 정치의 주인이 되어 주민의 의사가 왜곡되는 폐단이 생긴다. 이런 폐단을 막으려면 행정 단위가 작은 것이 좋다. 지방자치가 잘 발달한 미국의 경우 인구 5,000명~50,000명 수준의 Municipality(주민하고 가장 가까운 지자체를 통칭하는 용어)에서 주민참여가 가장 활발하게 나타나는 것도 자치 단위가 작기 때문이다.(필자가 희망제작소에 기고한 “작아야 참여하기 좋지. Municipality!” 참조)

따라서 행정개편의 핵심은 “어떤 가치 판단에 따라 어느 수준에서 지방행정의 범위와 계층을 결정하느냐” 이다.

3. 행정개편 논의의 핵심 쟁점들     : 주민자치의 실현 vs 행정의 효율 vs 타 국가 지자체에 대한 경쟁력 확보 현재 여러 정치 세력이 상이한 이유로 나름의 행정개편 방안을 제시하고 있다. 그들이 근거하고 있는 가치를 몇가지로 구분하면 대략 다음과 같은 세가지이다. 첫째, 주민자치의 가치이다.     “주민이 직접 참여하여 지역의 중요한 공적 의사를 결정하고, 행정 기구와 세금뿐만 아니라 주민의 적극적임 참여, 기타 지역사회의 다양한 자원을 최대한 활용하여 행정을 수행한다.”라는 관점이다. 이런 입장에서 보면 주민은 행정수요자인 동시에 공급자, 즉 행정의 주인이기도 하다. 따라서 이 가치는 행정의 비용을 줄이는 소극적 자세에서 벗어나 주민의 참여를 끌어내 역동적인 정치와 행정을 만드는 적극적 관점으로 접근할 것을 주문한다. 결과적으로 그런 역동을 확보할 때 행정비용도 최소화되기 때문이다. 필자는 개인적으로 이 가치가 지방행정개편 과정에서 가장 중요하게 고려되어야 한다고 생각한다. 이 가치가 시대정신을 반영하다고 보기 때문이다.     1980년대의 민주주의는 직선제를 쟁취하는 것이었다. 국민이 대통령과 시장을 뽑을 권리를 확보하면서 한국 민주주의는 한발 더 나아가게 되었다. 현대적 의미의 정당 체계, 의회 민주주의, 시민사회란 것이 출현하였다.     그리고 2010년대의 민주주의는 뽑는 권리를 넘어 정치와 행정에 직접 참여할 권리를 요구하고 있다. 그건 지역에서 더 쉽게 이뤄질 수 있으며 그래서 “주민자치의 실현”이 바로 2010년대 민주주의 핵심 요구이다. 그것이 이뤄지면 한국 민주주의는 또 한번 역동적으로 발전할 것이다. 위임해 주는 것을 넘어서는 정치, 시민들이 직접 계획(Planning)하고 실행(Implementation)하는 행정, 시민사회를 파트너로 인정하고 그 역동성을 끌어내는 비재래식 정부(Unconventional Government)를 만들어 낼 수 있을 것이다.     둘째, 행정의 효율이란 가치이다.     행정의 효율은 중요하다. 하지만 이 가치는 행정의 효과성과 함께 갈 때 그 의미가 더 정확해진다. 들이는 비용을 줄이는 것도 중요하지만 행정 행위가 원래의 목표를 제대로 수행하는 것이 더 중요하다. 사실 행정의 효율성은 효과성이란 범주 안에서 중요하다. 여하간 한쌍으로서의 행정의 효과성과 효율성은 매우 중요한 가치임에 틀림없고 행정개편에서 주요하게 고려해야 한다.     다만 지금 국회에서 논의를 주도하는 있는 정치인과 관료들이 지나치게 이 기반 위에만 서 있는 점은 우려스럽다. 그래서 그런지 “규모의 경제가 발생하는 인구 규모, 즉 행정 서비스의 최저소요비용이 들어가는 인구규모에 대해서 연구한” 논문은 자주 인용하는데 반해 “주민이 공적 의사결정과 행정 과정에 참여하기에 가장 용이한 인구 규모와 행정 형태”에 대해서는 언급이 없다. 그런 연구 논문이 있기나 한지 모르겠다. 나는 그들이 주민참여와 행정 효율의 상호의존적 관계에 대해서 좀 더 깊이 통찰하기를 바란다.     셋째, 타 국가의 지자체와 경쟁할 규모와 역량이란 가치가 논쟁의 중요한 한축을 형성하고 있다. 지금은 국가간 경쟁뿐 아니라 도시간 경쟁의 시대이므로 지자체가 하나의 독립적 강소국처럼 경쟁력을 가져야 하고 이를 통해 국가 전체의 경쟁력이 향상되는 바, 지자체가 일정한 규모를 갖추고 국가로부터 권한을 대폭 이양 받아야 한다는 논리이다. 주로 한반도선진화재단 등에서 주장한다. 주민자치란 입장에서도, 행정의 효율과 효과성이란 측면에서도 검토할만한 주장이다. 특히 광역단위 지자체가 국가로부터 조세권, 입법권 등 핵심 권한을 이양 받아 일반 행정, 교육, 치안의 기능을 책임진다는 발상은 매우 대담하고 매력적이다. 이 경우 중앙정부는 미국 연방정부처럼 국방, 외교 등의 핵심 국가 과제에만 집중할 수 있게 된다.     4. 몇가지 고찰     ① 지금까지의 지자체 적정규모 연구는 모두 후지다.   지자체의 범위가 어느 정도 일 때 가장 효율적인가와 관련되어 의미 있는 논문이 두가지 있다. 황용주의 "대도시 문제해결을 위한 정책방향"이란 논문은 1979년에 작성된 것이라 2010년의 현실과 너무 멀다. 반면 2005년 최영출이 쓴 "지방자치단체의 적정규모 검토를 위한 실증적 연구"란 논문은 최근의 것이기도 하고 내용도 추상적 가치에 기반한 것이 아니라 실증적이어서 많은 후속 연구와 논의에서 인용되고 있다. 실제로 지난 17대 국회의 행정개혁특별위원회 논의 과정에 많은 영향을 미친 것으로 알려져 있다. 이 논문의 결론과 지자체의 계층을 1단계로 줄이자는 행정효율론이 만나 “70만~100만의 광역화된 지자체로 전환해야 행정 효율이 담보된다.”는 주장이 시작되었다 해도 과언이 아닌데 막상 이 논문은 참 유치하다. 기초 지자체들의 세출을 인구수로 나눠서 1인당 세출이 어느 규모의 지자체에서 가장 적은가를 측정한 것이다. 측정 결과 인구 60만 수준에서 1인당 세금을 가장 적게 쓰고 있었고 그래서 60만 수준의 지자체가 적정수준이라고 단순한 결론을 내리고 있다.   일견 타당성이 있어 보인다. 하지만 속사정은 그렇지 않다.   이 논문의 전제인 “주민 한사람이 쓰는 세금이 가장 적은 지자체가 가장 효율적”이라는 가정은 올바르지 않다.   이 전제를 서울시 25개 지자체에 적용하면 다음과 같은 결론이 나온다. “1인당 세출이 가장 적을 것으로 예측되는 금천구가 가장 효율적인 행정을 하고 있다. 아마도 가장 비효율적인 행정을 하는 자치구는 강남구일 것이다. 그래서 인구 규모와 세입세출 구조를 금천구처럼 바꿔야 한다.”   말이 안된다. 금천구의 행정이 효율적인지는 아무도 모른다. 그저 재정력이 약한 구일뿐이다. 효율적이어서 1인당 세출이 적은 것이 아니라 돈이 없어서 적게 쓴 것이다. 또 강남구는 매우 풍부한 재정력을 확보하고 있을 뿐 행정 자체를 비효율적으로 하고 있다고 말할 근거가 없다. 그 좋은 재정력으로 효율적 행정을 할 수도 있고 혹은 비효율적 행정을 할 수도 있다. 그건 다르게 측정되어야 한다. 마치 1인당 세출 규모만을 비교하여 뉴욕의 행정이 카투만두보다 수백배나 더 비효율적이라고 말할 수 없는 것과 같다.   또 한가지 잘못된 점이 있다. 이 연구는 기본적으로 지자체의 인구수와 세출규모가 시장의 수요와 공급처럼 자율적으로 움직이면서 가장 효율적인 지점을 찾아 갈 것이라는 가정위에 성립하고 있다. 하지만 한국 지자체의 세출규모는 전적으로 세입규모에 의지하고 있으며 세입은 매우 경직적이다. 한국의 국민은 부자 동네 과천에 사나, 가난한 전남 곡성에 사나 동일한 세목에 동일한 세율로 세금을 낸다. 그걸 조절한 권한이 기초 지자체에 없다. 기초 지자체에 돈이 부족하다고 세금을 더 걷지 못한다. 광역지자체와 중앙정부로부터 더 많은 보조금을 요청할 뿐이다. 보조금을 더 못 얻으면 부족한 대로 그냥 행정을 한다.   반대로 돈이 남아도 일부 세목의 세율을 약간 조정할 수 있을 뿐 근본적으로 세금을 걷지 않을 권한이 없다. 많이 걷히면 그냥 그것을 다 쓴다. 멀쩡한 보도 블럭을 교체하건 불필요한 하천 정비를 하건 일단 다 쓴다.   그런 조건에서 최영출의 논문이 보여주는 것은 60만 수준의 지자체에서 행정이 가장 효율적으로 이뤄진다는 것을 보여주는 합리적 “근거”가 아니라 60만 수준의 지자체에서 1인당 세출이 가장 적다는, 좀 더 적나라하게 말하면 인구 60만 수준의 지자체가 광역지자체나 중앙정부의 지원을 가장 적게 받고 있다는 것을 보여주는 “통계”일 뿐이다. 이 “통계”는 모든 지자체의 규모를 60만 수준으로 만들자는 결론으로 이어지지 못하며 오히려 인구 60만 수준의 기초 지자체가 광역 지자체 및 중앙 정부에게 더 많은 보조금을 요청할 “근거”가 될 뿐이다. 행정의 효율은 매우 중요한 가치이다. 하지만 최영출의 논문처럼 1인당 세출 규모와 행정 효율을 직접 연관시키려는 시도는 적절치 않다. 한국의 현실에서는 더욱 그러하며 행정 일반을 보아도 그렇다. 뭐 참고 자료 정도는 될 것이다.   1인당 세출 규모와 행정 효율을 직접 연관시키려는 시도는 기업의 경쟁력을 직원 1인당 비용이 얼마나 적은가로 측정하려고 하는 것만큼 적절치 않다. 그러다가 최근 토요타가 고생을 하고 있지 않은가   행정 효율은 훨씬 다양한 경로로, 훨씬 정교하게 측정되어야 한다.   ② 주민자치와 행정 효율은 경합하기도 하지만 상호 의존하기도 한다.   서울을 빙 둘러 순환하는 서울외곽순환도로 건설 과정에서 2002년부터 불암산과 수락산, 북한산국립공원의 일부인 사패산에 터널 공사가 시작되었고 지역단체, 환경단체, 불교계가 반대하여 2년간 공사가 지연되는 일이 발생했다. 당시 대선 후보였던 노무현대통령이 직접 이 문제를 언급하며 대통령이 되면 다시 한번 검토하겠다고 말하는 등 꽤 큰 이슈였다. 하지만 여러 가지 이유로 2년 후 결국 공사가 다시 재개되었고 지금은 서울외곽순환도로가 완공되어 사람들이 이용하고 있다.   여러 연구 기관은 이 2년 동안의 공사 중지로 최소 5000억~최대 1조5천억의 추가 비용이 발생했다고 분석한다. 누가 옳고 그르냐를 떠나 의사결정 과정에서 주민의 의견을 제대로 수렴하지 못 할 때 어떤 비효율이 발생하는지 잘 보여주는 사례라고 생각한다.   풀뿌리민주주의가 왜곡되어 주민과 정부의 의사소통이 원활하게 이뤄지지 않을 경우 이렇게 막대한 행정 비용이 지출된다. 위의 경우 해당 자치구가 주민의 의사를 제대로 파악하고 의사결정 과정에서부터 주민과 서울시를 제대로 연결시켰다면, 그래서 초기에 합리적 대안이 만들어졌다면 그렇게까지 막대한 행정비용을 소모하지는 않았을 것이다. 의사결정의 민주성이 곧바로 행정의 효율성인 것이다.   이와 유사한 사례는 많다. 사상 최초로 광역단체장 주민소환이 시도되었던 제주도의 경우는 중앙정부로부터 많은 권한을 위임받아 특별자치도가 되면서 도지사의 힘은 세진 반면, 제주시, 서귀포시 등 하위 행정단위가 모두 도지사가 시장을 임명하는 행정시로 전환되면서 주민의 의사가 전달될 통로가 막혀 버렸던 것이 사태의 주요한 원인 중 하나였다. 주민자치의 통로가 막히면 결국 갈등이 생기고 막대한 행정 비효율을 발생시킨다. 제주시는 그 행정적 특성상 앞으로도 이런 일이 일어날 소지가 많다.   주민의 의사가 막히면 갈등이 발생하지만 주민이 참여하면 자연스럽게 행정이 혁신된다. 미국의 경우를 보더라도 주민의 참여가 가장 왕성한 인구 5,000명~50,000명 수준의 Municipality에서 가장 다양한 행정 혁신이 시도되었다. 클린턴 행정부 시절 이런 작은 단위의 혁신사례를 바탕으로 연방정부의 행정혁신안을 기초하였다. 주민이 적극적으로 참여해야 행정혁신이 촉진된다. 세계의 모든 행정혁신 사례들이 이를 보여준다.   그래서 정말 제대로 지방행정혁신을 하려면 주민자치와 효율적 행정이라는 두 가지 가치의 관계를 잘 살펴서 서로가 서로를 자극하는 최적화된 균형점을 찾아야 한다. 요컨대 행정의 효율성에만 기댄 17대 국회특위의 안은 한쪽만 바라보는 외눈박이 안이며, 현실에서는 효율성도 제고할 수 없는 안이라는 것이다.   ③ 행정개편의 핵심 내용 중 하나는 중앙정부의 권한 이양이다.   한국의 지방자치는 매우 제한되어 있다. 중앙정부가 용인한 범위와 수준에서 이뤄지는 자치이다. 한국 지방자치의 역사도 이제 20년이 되어 간다. 지자체에게, 특히 광역지자체에게 문화, 경찰, 교육, 노동, 복지, 산업, 주택, 교통, 환경, 지역산업정책 등의 권한을 이양하여 스스로 지역을 경영하도록 해야 한다는 의견이 점차 설득력을 얻고 있다. 이미 제주특별자치도가 그런 실험을 하고 있다. 권한의 이양에 걸맞는 주민의 참여와 개입 통로가 만들어 지지 않아 많은 문제가 발생하고 있지만 권한 이양의 시도만큼은 평가받을 만하다고 생각한다.   사회가 복잡하고 다양해졌다. 예전에는 어떤 사회적 목표를 달성하는데 대체로 거기에 상응하는 중앙 정부의 한가지 정책만으로도 충분했다. 하지만 요즘은 한가지 목표를 달성하기 위해 마치 모자이크를 맞추듯 여러 정책을 여러 단위에서 동시에 수행해야 하는 사례가 늘어나고 있다. 이런 조건에서 중앙정부는 과거처럼 유능하지 않다. 이미 과부하에 걸려 있다. 더 많은 권한을 지자체에 위임하여 각자의 처지에 맞게 행정을 하도록 하고 중앙정부는 더 중요한 핵심적 문제에 집중해야 한다.   권한 위임의 범위를 어디까지 할지, 일정 규모를 갖춘 지자체를 만들기 위해서 한반도선진화재단 신도철교수의 주장처럼 서울주(서울+인천), 경강주(경기+강원), 충전주(충정+전라+제주), 경상주 등 4개의 광역지자체로 통합해야 하는지는 필자로서도 가늠하기 어렵다. 안타깝게도 이에 대한 실증적 연구도 별로 없다. 하지만 확실한 것은 중앙정부의 권한을 대폭 이양해야 하고 그 주체는 1차적으로 광역지자체가 될 것이란 점이다. (계속)